В 2018 году, по завершению пятилетней программы поддержки Кыргызской Республики, ориентированной на реформы государственного управления, Всемирный банк изменил  курс своей стратегии партнерства. Учитывая ограниченный прогресс в области реформ управления и результаты анализа, подчеркнувшего необходимость в изменении модели экономического роста страны, внимание было переориентировано на развитие частного сектора, как основной движущей силы экономического роста. Кыргызская Республика была одним из первых лидеров среди стран Центральной Азии в области экономической либерализации, однако широкого экономического роста добиться так и не удалось. При этом одним из основных препятствий на пути нового подхода оказалась необходимость наличия надежных систем государственного управления, жизненно важных для устойчивого развития и роста частного сектора.

В новом докладе Независимой группы оценки (IEG) проводится обзор актуальности и эффективности поддержки, оказанной Всемирным банком Кыргызской Республике в период с 2013 по 2021 год, и отслеживается результат произошедшего смещения стратегического курса. В отчете содержится ряд выводов, которые должны быть учтены при дальнейшем оказании поддержки Кыргызской Республике со стороны Всемирного банка, причем один из основных выводов касается цены пренебрежения реформами государственного управления.

Амбициозный старт

Спустя три года после революции 2010 года Всемирный банк вернулся к формату стандартной четырехгодичной стратегии партнерства с Кыргызской Республикой. В соответствии с этой стратегией Всемирный банк должен был оказать поддержку в реализации амбициозной программы, направленной на создание системы меритократического государственного управления, снижение уровня коррупции, улучшение доступа к правосудию, совершенствование управления государственными финансами и повышение прозрачности процесса государственных закупок. Данная стратегия соответствовала целям правительства в области развития, а также согласовывалась с мнением широкого круга партнеров в том, что слабость системы государственного управления является основной проблемой развития страны.

К сожалению, эти цели оказались слишком амбициозными, учитывая политическую контекст и текущее положение дел в системе государственного управления на тот момент времени. Отсутствие политической стабильности, слабый институциональный потенциал и частое сопротивление изменениям существенно тормозили прогресс. К 2018 году Всемирный банк решил отказаться от прямой поддержки реформ государственного управления и сосредоточиться на поддержке условий различных факторов роста, на основе частного сектора.

Этим был обозначен существенный сдвиг внимания с реформы государственного управления на развитие при ведущей роли частного сектора. Подобное отступление от целей, ранее ориентированных на государственное управление, поставило под угрозу эффективность всей стратегии, поскольку именно проблемы в сфере государственного управления являются основным сдерживающим фактором для деятельности частного сектора. В отчете говорится, что поддержка развития частного сектора со стороны Всемирного банка дала лишь скромные результаты, подтверждая, что снижение уровня коррупции, укрепление верховенства права и повышение уровня предсказуемости деловой среды и реформирование судебной системы являются ключевыми предпосылками экономического роста.

Последствия для развития частного сектора

Недостатки системы государственного управления продолжают оказывать серьезное влияние на развитие частного сектора в Кыргызской Республике. Защита прав собственности значительно отстает от аналогичных стран, а частые изменения в нормативно-правовом регулировании приводят к росту издержек бизнеса и вынуждают компании уходить в неформальный сегмент. Это, в свою очередь, усиливает конкурентное давление на компании в формальном секторе и ограничивает доступ к финансированию для компаний в неформальном секторе. Неопределенность условий ведения бизнеса распространяется и на иностранных инвесторов, о чем свидетельствуют многочисленные международные споры и жалобы на решения местных властей.

До смены курса своей поддержки деятельность Всемирного банка основывалась на  содействии реформам систем государственного администрирования и правосудия, а также укреплении прозрачности, подотчетности и антикоррупционной политики. Банк оказывал эффективную поддержку в области управления государственными финансами, в вопросах государственных закупок (некоторые из таких инициатив были, в последующем, свернуты), повышения прозрачности бюджета и налогового администрирования. После смены курса Банк стал больше полагаться на технические решения с целью поддержки антикоррупционной политики и улучшения условий ведения бизнеса, которые не затрагивали крупномасштабных политэкономических проблем, лежащих в основе существующих трудностей. Неудивительно, что эти технические решения оказались неэффективными. Например, Всемирный банк поддержал попытку перехода плановых инспекций бизнеса на систему проверок, основанную на оценке рисков, для повышения предсказуемости системы. Однако правительственный мораторий на плановые проверки с января 2019 года до начала 2022 года свел ожидаемый эффект к нулю. Незапланированные проверки увеличились на 35% с 2016 по 2020 год, а онлайн-платформа для получения информации о плановых проверках находилась в простое в течение всего периода оценки.

Попытки Банка повысить прозрачность путем каталогизации документов, необходимых для ведения бизнеса, закончились аналогичными проблемами. В подтверждение отсутствия видимого прогресса, электронный реестр, разработанный при поддержке Банка, по состоянию на май 2023 года остается незавершенным и не содержит актуальных данных.

Если говорить о международных коммерческих спорах, в которых государство выступает в качестве одной из сторон, то в середине 2022 года был принят механизм рассмотрения жалоб от инвесторов, однако его влияние остается неоднозначным.

Неэффективное решение вопросов государственного управления не позволяет создать благоприятные условия для ведения бизнеса. Верховенство закона остается слабым, а государственному сектору не хватает эффективности. Эти факторы сдерживают как внутренние, так и внешние инвестиции, препятствуя росту частного сектора и сдерживая экономическое развитие.

Уроки на будущее

В докладе говорится, что для достижения диверсифицированного, экспортно-ориентированного, инклюзивного и устойчивого роста Всемирный банк должен уделять первостепенное внимание поддержке слабых сторон системы государственного управления, а именно таким вопросам, как  снижение уровня коррупции, повышение предсказуемости деловой среды и реформирование судебной системы. Решение данных задач также может снизить стимулы для развития неформальной экономики.

Даже если темпы проведения реформ невысоки, Всемирному банку следует продолжать свою деятельность в этом направлении с помощью аналитической и диагностической работы, позволяющей глубже понять недостатки системы управления и действовать оперативно и своевременно при возникновении соответствующей возможности. Всемирный банк также должен сотрудничать с гражданским обществом, обеспечивая его информированность об издержках бездействия и укрепляя внутренний спрос на реформы.

В этом году была запущена новая четырехлетняя стратегия партнерства между Всемирным банком и правительством Кыргызской Республики, которая дает повод для оптимизма. Стратегия не только включает в себя накопленный опыт сотрудничества, но и опирается на положительные тенденции в повышении прозрачности финансовой отчетности, а также увеличивает внимание к вопросам государственного управления и возобновляет поддержку реформы судебного сектора.

Also available in English.