Осуществляя поддержку реформ сектора правосудия, Всемирный банк столкнулся с рядом препятствий. Реализация инвестиционных проектов в сфере правосудия, как правило, сопряжена с трудностями и протекает в замедленном темпе. Подобная работа часто направлена на достижение сложных целей институционального развития, таких как наращивание технического потенциала, изменение организационных и индивидуальных ролей и обязанностей, а также на повышение участия заинтересованных сторон и смены модели поведения.

Помимо сложностей, связанных с достижением поставленных целей, не меньшую сложность представляет собой состав, участвующих заинтересованных сторон. Сектор правосудия охватывает исполнительную и судебную ветви власти и тесно взаимодействует с законодательной ветвью, а противоречия между независимостью и подотчетностью проявляются как на политическом, так и на техническом уровнях. Важно отметить, что внешние субъекты также играют важную роль в системе правосудия: представители юридической профессии (не являющиеся представителями государственных органов) оказывают услуги, которые являются неотъемлемой частью системы правосудия; а правосудие (или верховенство закона) как результат в значительной степени зависит от действий отдельных частных лиц и компаний, включая их осведомленность о законах и правовых институтах и отношение к ним. Учитывая столь сложную задачу, Независимая группа оценки совместно с сотрудниками Всемирного банка проанализировала уроки, вынесенные из ряда оценок деятельности Всемирного банка в секторе правосудия в период с 2005 по 2020 год. В ходе обзора портфеля было выявлено 48 проектов в 35 странах мира, в том числе 25 займов, направленных на реализацию политики развития с предварительными мерами, касающимися реформы сектора правосудия, и 23 инвестиционных проекта, нацеленных на реформирование сектора правосудия. Общий успех более чем двух третей данных проектов был оценен как удовлетворительный или умеренно удовлетворительный, что ниже, чем средний показатель по Банку, но вполне сопоставим или лучше, чем в целом по проектам в области управления за указанный период.

Текст на изображении: У = удовлетворительно; УУ = умеренно удовлетворительно; УН = умеренно неудовлетворительно; Н = неудовлетворительно; КН = крайне неудовлетворительно

Извлеченные уроки

Извлеченные уроки можно разделить на две взаимосвязанные группы.

1. Реформа правосудия может быть критически важна для эффективности Банковской поддержки в других секторах экономики. Игнорирование реформы правосудия может ограничить влияние Банка на другие сферы. Например, Оценка страновой программы для Украины за 2022 год показала, что Банк должен был с большим вниманием отнестись к сектору правосудия, учитывая то, насколько он воздействует на реформы в других сферах. Влиятельные группы часто использовали систему правосудия для нейтрализации воздействия реформ, таким образом противодействуя попыткам реформирования в целом. Недостаток внимания к сектору правосудия негативно повлиял на эффективность антикоррупционных реформ в сферах финансов и энергетики. Предполагая, что Банк будет активно вовлечен в восстановление послевоенной Украины, НГО рекомендовала Банку заранее начать внимательное изучение связей между недостатками системы правосудия и прогрессом в достижении более высоких целей в развитии.
2. Инвестиции в информационно-коммуникационные технологии и физическую инфраструктуру необходимо сочетать с поддержкой реформирования всех процессов правосудия. Банку следует сбалансировать поддержку физической инфраструктуры в сфере правосудия и помощь в «мягких аспектах» реформ, в том числе через развитие компетенций внутри сектора (с привлечением частного бизнеса и гражданского общества). Этот урок был извлечен из Оценки страновой программы для Грузии в 2008 году. Оказалось, что помощь Банка была в целом более эффективной в достижении запланированных промежуточных результатов (например, в восстановлении зданий судов, доставке и установке оборудования, проведении тренингов). Однако не удалось достичь главной цели – поднять этические стандарты, повысить независимость и профессионализм судейского корпуса, а также уровень доверия к системе. Суды, оснащенные по последнему слову техники благодаря финансированию Банка, не только не стали более независимыми, но и не изменили своего отношения к рядовым гражданам. Оценка показала, что независимость судей была в первую очередь политической проблемой, которую необходимо было решать политическими средствами.
3. Учитывая междисциплинарный характер реформы правосудия, Банку следует рассматривать потенциальные последствия политических аспектов экономических проблем и как можно раньше начинать контактировать с различными заинтересованными сторонами – как правительственными, так и негосударственными. С политэкономией связаны многие уроки, которые НГО извлекла из опыта Банка в области реформирования сектора правосудия. В условиях, когда сразу несколько игроков имеют возможность блокировать перемены, успех реформ зависит от действий всех ветвей власти, равно как и от негосударственных игроков. Следовательно, важно точно определить главных заинтересованных сторон, понять их мотивы и как можно раньше начать взаимодействовать с ними.

Кроме того, необходимо создавать коалиции в поддержку реформы и привлекать гражданское общество и государственные структуры вне системы правосудия – особенно тех, кто осуществляет контроль за нормативно-правовой средой. Также необходимо иметь представление о политических циклах и просчитывать окна возможностей, появляющиеся в связи с экзогенными политическими процессами, такими как вступление в Европейский союз. Опыт Проекта модернизации судебной системы Азербайджана подсказывает, что для реформирования сектора правосудия наравне с увеличением потенциала государственного сектора необходимы меры по повышению запроса на реформы посредством большего вовлечения и информирования граждан.

В том, что касается реформирования сектора правосудия, нам предстоит еще многому научиться. Несмотря на относительно скудную фактологическую базу и небольшое количество документов со страновыми стратегиями, которые уделяют особое внимание реформированию сектора правосудия, предельно ясно, что недостаток внимания к системе правосудия может нанести серьезный урон  работе по развитию в других сферах.

Blog also available in English.